Нинішній етап адмінреформи – укрупнення районів, переформатування ОТГ – викликав бурю спротиву та неприйняття. Дві подібні реформи найближчі до нас в Євросоюзі – польська та латвійська. Основами майже всіх реформ було укрупнення адмінодиниць та організація самодостатності найменшої її ланки.
Що відбулося в Україні? Починаючи з 1991 року, станом на початок адмінреформи чисельність сільського населення зменшилася практично на 2,5 мільйона осіб, кількість сіл — на 348, а от кількість сільрад збільшилась на 1067 одиниць. При цьому майже половина (12 тисяч) територіальних громад налічують до 3-ох тисяч осіб, у близько 5-ти тисяч ОТГ мешкають до тисячі осіб, понад тисяча громад мають до 500 осіб населення.
У той же час, уважно подивившись на Європу, слід зазначити, що, наприклад, Норвегія та Німеччина скоротили число своїх муніципалітетів на 40 відсотків, Швеція, Данія на 75, Великобританія — на всі 80. Звичайно, Україна повинна знайти власну спокійну модель, яка б не викликала спротив, модель, яка б враховувала кращий світовий досвід і свою специфіку, мінімально калькуючи те, що нам зовсім не підходить. Бо ми, слід чесно зізнатися. ще далекі від Європи.
Ідеально було б, щоб у результаті реформи з’явилася свідома громада з новими економічними та правовими можливостями, яка не очікуватиме чудес від держави, а самостійно ставитиме питання розвитку територій, знаходитиме шляхи їхнього розв’язання. За великим рахунком реформа, надаючи певні додадкові кошти, покладає на громаду відповідальність за розвиток території. Влада може отримати довіру населення через співпрацю з громадськістю. А чи відбудеться так насправді? Саме це питання найбільше турбує конкретного пересічного члена громади. На круглих столах та на сходках мало хто щось чітко пояснює селенам. А до городян і черга ще не дійшла. Лише за чутками та через деякі публікації у ЗМІ вони довідалися, що до міст приєднають села. А що городянам з цього? У чому сенс і від чого покращення? Хіба що для тих, хто при владі, додаються «турботи» про нові земельні угіддя навколо міста.
Так що відбулося у сусідній Польщі?
Двоступінчаста адміністративна структура складалася з 49 воєводств, у тому числі три в агломераціях: у Варшаві, Лодзі і Кракові. Мінімальними адміністративними одиницями були 2345 гмін і 814 міст, а також на тому ж рівні і у тих же правах окремі райони деяких великих міст.
Політичні дебати й експертні дослідження з питань перетворення адміністративного устрою Польщі беруть свій початок з кінця 70-х рр. ХХ ст. Безпосередніми розробниками реформи стали дослідники, які вивчали традиції місцевого самоврядування, проводили компаративні дослідження спільно з представниками університетів Данії, Великобританії, Швеції, Норвегії, Італії, Бельгії, Франції і США, створювали моделі фінансування місцевого самоврядування, активно співпрацювали з Радою Європи, яка забезпечувала експертну підтримку.
Була створена державна комісія в справах адміністративної реформи. Крім глибокого експертного опрацювання моделі реформ, проводилася і широка просвітницька кампанія. Зокрема, поширенням інформації щодо реформи займалася комісія місцевого самоврядування при Громадянському комітеті та неурядова організація “Фонд розвитку місцевої демократії”. Були створені консультаційні та тренінгові центри, і протягом восьми (!) років до кінця 1998-го тренінг-курси пройшли близько 50 тисяч учасників, які потім повинні були взяти безпосередню участь у реформаторських змінах. А чи робилося це в Україні?
Слід відзначити, що польський територіальний устрій триступеневий, як і український нині. Але наш, м’яко кажучи, якийсь збочений і має лише подібний вигляд. Різниця в наявності малих нежиттєздатних сільських громад, у їхньому фінансовому та адміністративному безправ’ї, підвищеній централізації, дворівневій владі в районах (РДА і рада). Район в Польщі практично повіт, а сільрада – гміна. Але різниця в їхній організації функціонування разюча: повіти в Польщі не керують гмінами, а лише допомагають їм функціонувати по ряду загальних питань, вони не пов’язані фінансово.
Головні принципи нового адміністративного устрою Польщі були остаточно закріплені в Конституції Республіки Польщі у 1997 році, а пізніше в 1998-му оформлені у вигляді законодавчих актів. Багато великих міст втратили статус воєводських столиць. Між трьома рівнями самоврядування зникла організаційна залежність. Вони рівноправні і різняться за поставленими перед ними завданнями. Початковою і найважливішою одиницею адміністративної влади стала гміна, її керівництво складали: рада гміни, яка обиралася на загальних виборах місцевого самоуправління, а також правління, яке обиралося радою гміни і здійснювало виконавчу владу. У сільських гмінах голова називається вуйт, в невеликих містах – бурмістр, а у великих – президент. До компетенції гміни увійшли: початкові школи, дитячі садки, бібліотеки, будинки культури, місцевий транспорт, гмінні дороги, управління ринками, охорона здоров’я. У результаті реформи до повноважень гміни увійшли також фінансові засоби.
У сферу обов’язків повітів включалися локальні питання, які виходили за межі компетенції гміни: охорона громадського порядку і загальна безпека, протипожежна безпека і захист від стихійних лих, утримання спільних лікарень, боротьба з безробіттям, будівництво і утримання міжгмінних доріг. Гміна і повіт мали позбавити громадян необхідності їздити у воєводський центр для вирішення адміністративних проблем. Повіт має окремий бюджет, а його прибутки не залежали від прибутків гмін. Рада повіту вибиралася на виборах самоуправління, її керівником є староста.
Воєводське самоуправління визначає політику регіону: рівномірний розвиток економіки, використання нововведень для регіональних ринків, раціональна освітня політика аж до рівня університетів, створення сприятливих умов для інвесторів. Нові воєводства мали бути якомога більшими (мінімум кілька мільйонів жителів), володіти великим економічним, організаційним і культурно-освітнім потенціалом.
Чи далеко нам до Польщі? Здається, так!
У певному аспекті різні за своїм демографічним і економічним потенціалом області України нині не спроможні однаковою мірою виконувати функції регіонального розвитку, як це робиться у Польщі. Натомість укрупнення областей внаслідок спротиву регіональних еліт й історико-культурних особливостей територій може призвести до дестабілізації ситуації в країні. Тому, здається, деякі прожекти про укрупнення до регіонів (а чому по-українськи – не країв?) у складі 3-4 областей є проблематичним.
Польські закони утверджують самостійність і власну юрисдикцію воєводства, як одиниці самоврядування, а також дуалістичну модель управління воєводством двома окремими структурами: виконавчим органом регіонального самоврядування на чолі з маршалком воєводства та урядовою адміністрацією на чолі з воєводою. Воєвода здійснює нагляд над органами гміни, повіту і воєводства. Крім воєводи, такі повноваження має Голова Ради Міністрів.
Під час впровадження адміністративно-територіальної реформи в Україні слід пам’ятати, що польська реформа виявилася коштовним заходом, внесла чимало хаосу в діяльність влади, і теж викликала емоційні спалахи і протести. Так, за оцінками М. Кулеші, який керував свого часу міністерством у справах адміністративної реформи у Польщі, вся адміністративно-територіальна реформа потребувала 10 мільярдів доларів.
Адміністративна реформа в Польщі була достатньо успішною та ефективною також завдяки сприятливій політичній ситуації, якої не має Україна. Так, лише за один рік уряд приготував повний пакет законопроєктів для реконструкції польської публічної адміністрації і швидко провів їх через парламент. Якщо ЄС нібито і дає гроші і на українську реформу, то скільки і на що їх вистачить? І чи не поглине більшість тих коштів наша славетна корупція?
У результаті адміністративно-територіальної реформи Польща впровадила реальне місцеве самоврядування і наблизилася до стандартів регіональної політики країн-членів ЄС. Українським політикам для проведення аналогічних реформ в Україні необхідно враховувати, що її успішність залежить від тривалості підготовчого процесу, еволюційності змін законодавчої бази, ефективності громадських обговорень і освітньої політики. А у нас під приводом запізнення, це робиться чомусь наскоком. Досвід Польщі показав, що адміністративно-територіальна реформа є коштовною справою і може викликати численні протиріччя в суспільно-політичному житті країни.
І ще є цікавий аспект реформи. В Європейській хартії, яку Україна ратифікувала у 1997 році, написано, що місцеве самоврядування — це право громад об’єднуватися для вирішення місцевих проблем і їх спроможність це робити. У нашій діючій Конституції про спроможність громад — ні слова. У концепції написано, що реформу фінансує держава і… місцеві бюджети. Але де на це є кошти?
Продовжуючи реформу наскоком, за пару місяців, Україна, не маючи нового виборчого закону до органів місцевого самоврядування та не змінивши Конституцію, ставить себе майже у глухий кут тих же змін, і ніби сама організовує у себе хаос. А чому по-людськи не зробити навпаки – змінити діючу чи прийняти нову Конституцію з новим територіальним устроєм, прийняти нове виборче законодавство і провести вибори? Або, оцінивши ступінь змін, обрати нові органи самоврядування і вже їхніми руками провести реформи, а не гнати в потилицю ламати реформаторські дрова діючі, яким залишилося менше пів року до кінця каденції? Так було п’ять років тому. Сплив час, а реформа далеко не просунулася. Нині новими важелями, де замість пряника з’явився кнут, без реальних коштів, і без практично жодних роз’яснень робиться спроба досягти зламу старого устрою одним махом.
Але, відверто кажучи, наші сусіди поляки непомітно схитрували. Щоб уникнути опору чиновників, крім агітації, практично всім зберегли робочі місця. Більшість можливих ображених замість воєводських чиновників стали повітовими. До складу нових великих воєводств ввійшли по три колишніх малих воєводства, які стали повітами. В Україні ж кавалерійським наскоком змінюють адміністративно-територіальний устрій. Як більшовики сто років тому вводимо округи, на селі ради перетворюємо в громади, а практичні покращення від реформи через фінансову кризу залишаємо, здається, на потім.
Ускладнює ситуацію втручання Кабміну, який без врахування побажань та певних реалій нарізав нові кордони створеним громадам. У одних хочуть щось забрати, другим щось додати, а третіх взагалі ліквідувати. Усі зусилля з агітації, реорганізації переводять в категорію марних старань та практично часткового чи повного обману людей, залучених до реформи. І це – найгірше.
Анатолій Авдєєв