Асоціація міст України (АМУ) об'єднує 929 громад, у яких мешкає понад 85% населення країни. Вона стала одним зі стейкхолдерів децентралізації, перебуваючи одночасно у статусі суб'єкта і об'єкта реформи. Тому навряд чи варто дивуватися як амбіціям АМУ, що виступає в ролі ключового лобіста інтересів місцевого самоврядування в усіх гілках влади, так і часто агресивній позиції міських голів, на чиї плечі, на тлі слабкої центральної влади, лягли ковід-2020 і тарифна криза-2021.
Так склалося, що перезавантаження системи державного управління проходило з коліс і синхронно з місцевими виборами. Об'єднувалися громади, нарізалися райони, уточнювалися повноваження і коригувалися фінанси. Тепер наслідки глобальних паралельних процесів відчувають на собі українці, які отримують нижчої якості соціальні послуги на тлі погано організованого процесу передачі майна та повноважень від старих районів новим, а від тих — новоствореним об'єднаним територіальним громадам. Децентралізація, що на самому старті, у 2015 році, опинилася «без голови», сьогодні очікувано зіштовхнулася з невідповідністю секторальних реформ у соціальній сфері, медицині, освіті.
Однак попереду — її третій, завершальний етап. Під час якого за місцевим самоврядуванням, яке отримало фінанси й повноваження і часто критикується за корупцію, має бути встановлено державний нагляд у вигляді інституту префектів. Тим самим держава має намір зафіксувати форму власного скелета, здатного утримувати загальнодержавний баланс інтересів і відповідальності гілок влади. На порядку денному — новий проєкт змін до Конституції, закони про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування, а віднедавна — ще й Муніципальний кодекс, який доручив розробити президент.
На перший погляд, стосунки центральної влади та місцевого самоврядування ввійшли в рівніше русло. Мери більше не записують зухвалі відео для президента, а душевно налаштований Володимир Зеленський перед камерами і європейцями підписує указ про створення Конгресу місцевих і регіональних влад для налагодження надійного діалогу з місцевим самоврядуванням.
Однак для чого так наполегливо гуртується місцеве самоврядування? Чим керується Київ, продовжуючи «кошмарити» мерів силовиками? Чому на фінансовій децентралізації 2022 року можна поставити хрест? Навіщо громадам потрібні 80% прибуткового податку фізичних осіб (ПДФО), і на яких умовах? з асоціаціями?
Навколо цих та багатьох інших питань ми й вели розмову з лобістом за покликанням і виконавчим директором Асоціації міст України за статусом Олександром Слобожаном.
Про загальну температуру по палаті, кримінальні справи та «асфальтові заводики» мерів
— Олександре Володимировичу, червоною ниткою через ваш недавній тур регіонами пройшов меседж про необхідність згуртувати місцеве самоврядування. Згуртувати для чого, коли не секрет? Яка, взагалі, сьогодні середня поствиборна температура по палаті?
— Що стосується ситуації на місцях, то тут кілька моментів. По-перше, після закінчення другого етапу бюджетної децентралізації та першого етапу адміністративно-територіальної реформи сталося розбалансування всередині місцевого самоврядування: між рівнями, групами й органами. Всі зміни збіглися з місцевими виборами, які відбулися на основі глибокої партизації. У ради прийшло багато нових людей, які чули про одну систему, а коли отримали мандати — опинилися зовсім в іншій.
По-друге, довгі роки поширювався міф, що в результаті децентралізації на місцях з’являється багато повноважень. Першими, хто поліг його жертвою, стали депутати районних рад. «А ми що, не приймаємо рішень по землі? І на будівництво не впливаємо? Тендерів теж не замовляємо? Ого! А навіщо ж ми сюди прийшли?»
По-третє, бюджет. Я підтвердив свою гіпотезу, що якщо цього року громади якось протягнуть на створеній за останні кілька років фінансовій подушці, то наступного в них не буде грошей на надання якісних послуг.
По-четверте, центральна влада діє за принципом Макіавеллі «розділяй і пануй». І якщо до малих і середніх громад застосовується принцип пряника, то більшим — надходять чіткі меседжі у вигляді рейдів силовиків, а також з'являються законопроєкти про заборону Асоціації міст України.
Місцевої влади сьогодні бояться, бо вона більш професійна. У цій ніші ще збереглася певна селекція, і вона ближча до людей. Тому багато голів громад були переобрані на другий-третій термін. Однак у центральної влади свої завдання, у місцевого самоврядування — свої. Згідно з п'ятою статтею Конституції України, народ здійснює владу через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. І наша позиція сьогодні — не про сепаратизм і феодалізацію, якими нам постійно намагаються дорікнути, а про зміну розуміння філософії місцевого самоврядування. Згуртованість же нам потрібна саме для того, щоб знаходити баланс усередині, чітко позначати свою позицію зовні, тим самим утримувати здорову температуру — 36,6.
— Останнім часом зроблено досить багато відкриттів в обласних центрах, включно з системними корупційними, а часто — і кримінальними схемами правління мерів, чимало яких обралися на другий термін. Механізм контролю з боку держави і правоохоронної системи конче потрібен.
— Однак він, у кожному разі, не повинен полягати в тому, щоб у якомусь високому кабінеті в потрібний час діставали потрібну течку з шухляди столу. Більшість кримінальних справ стосовно мерів відкривалися або перед цими місцевими виборами, або — увага! — ще перед минулими. Тобто кримінальні справи ще 2015 року попередня влада використовувала як інструмент тиску. Нинішня влада дотримується традицій. Однак я буду необ'єктивним, коли скажу, що такі політичні команди силовикам дає тільки Київ, — часто це замовлення місцевих політичних і бізнес-опонентів силовикам. До того ж народні депутати, намагаючись вирішити власні, зокрема земельні питання, люблять задіяти силовий важіль і «кошмарити» місцеве самоврядування. І до виборів, і після. Однак повторюся: найчастіше ці справи потім розсипаються.
— Тому й розсипаються, що основні докази залишаються в течках. До нового потрібного моменту. Завжди приємно відчувати натяг волосіні і близький улов.
— Згоден із тим, що без реформи правоохоронних органів і судової системи проблеми не вирішити. Силові структури часто дублюють і підмінюють одна одну. Сьогодні немає нічого дивного в тому, що СБУ перевіряє комунальне підприємство в якому-небудь райцентрі, а не вирішує питання, пов'язані з національною безпекою. Їм місце в Закарпатті, де депутати Сюртовської ОТГ проспівали гімн Угорщини, а не в «Зеленбуді», де можна заробити, притиснувши мера.
— Насправді схеми освоєння бюджету скрізь дуже схожі. Пов'язані з мером чи його бізнес-оточенням фірми отримують підряди на міські роботи, не пускаючи на ринок чужих. Тут і закон не треба порушувати.
— Це як у відомому анекдоті: «А хай він тепер доведе, що в нього немає дочки». Для публічних осіб будь-яка кримінальна справа — серйозний удар по репутації. Але, зазначте, коли справа розсипається, правоохоронці не несуть жодної відповідальності. І це — лакуна в нашому законодавстві. І тут уже нерівні правила гри. Ніхто не каже, що не потрібен контроль. Ба більше, правоохоронці для адекватного мера — помічники, здатні виявити «чорні діри» в його команді.
Я зараз навіть скажу одну крамольну річ і спробую перевернути ваше розуміння корупційності/некорупційності. Є таке поняття як «сумлінні підрядники». Адже бюджетна сфера не працює за передоплатою, вона працює за фактом. Тому є депозит, накопичення коштів, тривала процедура розробки проєктно-кошторисної документації і доведена до абсурду система закупівель. До речі, зниження порогу для закупівель (зараз — 50 тисяч) не тільки не зменшило корупцію, а вплинуло на народження нових «фопівських» схем уникнення оподаткування.
Дуже часто самі муніципалітети виступають у ролі обманутих структур. Тут важливо розуміти, що в жодній країні світу немає орієнтування на ціну продукту, тільки — на якість. У нас же будь-яка несумлінна, але демпінгуюча фірма може скаргами та позовами заблокувати будь-який тендер у місті. Має бути список «чорних» і «білих» підрядників. Інакше з ким я можу працювати, якщо мені ні з ким працювати?
Але є й інший бік цієї історії: в європейських країнах те, що в нас називається корупцією, називають ефективною роботою місцевої влади. Бо знайти для громади надійного й прогнозованого, з білою історією підрядника — це велика перемога. І коли мер моделює ситуацію, зводить цього сумлінного підрядника з центральною владою, він працює на громаду. У нас же мер Львова спрацював на кримінальну справу, хоча й не одержав жодної особистої вигоди, підтримавши інвестора.
— Але там мери, образно кажучи, не мають власних асфальтових заводиків і не вистеляють своєю ексклюзивною плиткою тисячі квадратних метрів комунальних тротуарів. Тобто не з нашим щастям працювати з кейсом «сумлінних підрядників». Тому що в нас найсумлінніші — це завжди свої.
— А в чому негатив для громади, що місто упоряджене?
— Ну хоча б у тому, що поруч можуть бути ще кілька таких заводиків, яких не пускають на міський ринок.
— Є поняття презумпції невинності. Для мене всі ці люди невинні, доки в суді не доведено протилежне. Звідки ви взяли дані про асфальтові заводики? В мене немає таких даних. Це стандартна піар-схема — сформувати думку, що заводик належить мерові. Якщо ви мені покажете декларацію, що мер такий-то має асфальтовий заводик, то не питання. Це пряме порушення закону, і він не міг вступити на посаду.
— Усі найкращі в окрузі ремонтні бригади й асфальтові заводики записані на пов'язаних осіб та родичів.
— Я навіть знаю, в якому кабінеті уряду свого часу створювалися такі міфи.
— Ми не працювали з Кабінетом міністрів, роблячи проєкт, ми працювали із закритими джерелами в громадах.
— Уся проблема в тому, що місцева влада в результаті децентралізації отримала фінанси, й ефективні мери почали піднімати міста і переобралися. Ось звідки міф про асфальтові заводики. Але все мають перевіряти й доводити правоохоронці. НАЗК зараз дуже швидко знаходить неправомірні витрати. Я можу навести вам приклади необраних мерів, які нині абсолютно спокійно могли б легалізувати свої активи. Чому ж вони цього не роблять? Ба більше, дискредитували мера, він пішов, але фірма, за яку його клювали п'ять років, залишилася. І таке буває.
Про бюджет, повзучу експансію Центру і «чесний проєкт 80% ПДФО для громад»
— Ось ви скрізь кажете, що багате місцеве самоврядування — це міф. Хоча, порівняно з 2014 роком, того ж 2019-го доходи місцевих бюджетів зросли в рази, як і бюджети розвитку. Аргументуйте, будь ласка, вашу позицію. Скільки громади втратили у зв'язку з ковідом? І скільки ще втратять, якщо, за вашими прогнозами, вже 2022-го не зможуть забезпечити якісного надання послуг?
— Чому я називаю міфом? Тому що брав участь у розробці бюджетної децентралізації. Перші три роки, 2014–2017-й, вона діяла, а потім почалися проблеми. Зазвичай усі експертні графіки публікують, лише виходячи з доходів. Тоді як будь-які фінанси — це сполучені посудини: якщо десь убуло, то десь прибуло. Чому ніхто не дивиться на ті цифри, які показують, скільки місцевому самоврядуванню, починаючи з 2016 року, передано додаткових, не забезпечених фінансовим ресурсом повноважень?
— Ви дивитеся.
— Свого часу Володимир Гройсман переконав Кабмін у необхідності бюджетної децентралізації з допомогою всього одного слайда. Ми взяли умовний обсяг основних фондів місцевого самоврядування (лікарні, дитсадки, школи, комунальні підприємства) й оцінили їх приблизно у 500 мільярдів гривень. При цьому обсяг бюджету розвитку всього місцевого самоврядування країни на той момент становив близько 9 мільярдів гривень.
Ми поділили одну цифру на другу й отримали 60 (!) років, необхідних на утримання цих фондів, з урахуванням того, що дороги не псуються, трубопроводи не рвуться, дахи в школах не протікають. Але ж це неможливо! Тому місцеві бюджети не можуть бути просто касами з виплати зарплати, до чого нас зараз знову намагаються повернути. Місцеві бюджети — це насамперед розвиток.
У результаті, було зроблено профіцитну історію, щоб у громад залишалися ресурси на розвиток. Звідси і збільшені в кілька разів бюджети розвитку. Безумовно, не всі мери ефективно і прозоро витрачали кошти, але ті, котрі стали справжніми господарями, та ще й залучили громаду до використання цих коштів, — залишилися на другий-третій термін. Попри купи відкритих кримінальних справ. Тому що люди бачили реальні зміни у своїх містах.
— Усе зламав ковід?
— Ковід добив. Усе почалося набагато раніше. Якщо образно, то до децентралізації я жив у гуртожитку, їздив тролейбусом і харчувався в МакДональдсі, а після — переїхав в однокімнатну квартиру, пересів у таксі і зміг заходити в ресторан. І тут мені кажуть: «О, ти їдеш у таксі, то провези ще сусіда!», «А, ти їси в ресторані? Тоді віддавай пів порції бабі Маші», «І, так, скинься ще на бензин…» Відтак, на нас повісили пільговий проїзд, школи і дитячі садки з технічним персоналом, ПТУ. Я вам передам табличку, на якій ви побачите фінал цього перманентного «відкушування» бюджетів місцевих рад. Баланс — від’ємний. У результаті, 2022 року бюджет буде з дефіцитом і без гарантій навіть на зарплати.
— І все-таки, наскільки сильно вдарила пандемія?
— Тоді як усі європейські держави почали фінансово підтримувати місцеве самоврядування, наша — всю відповідальність скинула вниз. Це вже було навіть не про «відкусити», а про «проковтнути». У місцевого самоврядування хотіли забрати 130 мільярдів гривень, але ми відбилися, втративши, зрештою, кілька десятків мільярдів. Однак товариші не відступали. Парламент раптом вирішив дати пільги бізнесу. Початкова ідея була дуже правильна: дати муніципальній владі право самостійно пройтися по КВЕДах і звільнити від податків тих, хто перебуває у критичній ситуації. Чому? Не тому, що мери такі добрі, а тому, що вони практики й розуміють: якщо цього ресторану зараз не підтримати, то він закриється і вже не підніметься. А це втрати бюджету в перспективі. Але потім, з ініціативи профільного комітету ВР, малих закрили на карантин, а великі мережі продовжували працювати. Ось тоді був перший шок на місцях і повне нерозуміння позиції Центру.
Ми жорстко окреслили свою позицію, влада зробила крок назад, але клерки з комітету навмисне відтягнули підписання президентом нового законопроєкту, і великий бізнес таки отримав пільги. А ми втратили ресурси — всього на таких авантюрах у податкових надходженнях близько 65 мільярдів гривень бюджетів розвитку. Це без урахування того, що нам критично порізали програми Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР).
Ось чому, питається, на ДФРР залишили всього 4,5 мільярда гривень? Якщо у країні не було грошей, то звідки з'явилися 7,5 мільярда на депутатську субвенцію соціально-економічного розвитку? І тут уже ми будемо вчитися виявляти принциповість.
— Поясніть.
— Коли в громаду приїжджає депутат, якого вона обрала, і каже, що привіз їй 30 мільйонів гривень, — треба знайти в собі сміливість сказати депутатові «спасибі» і послати його подалі з цими грішми. Бо ці 30 він узяв із тих 500 мільйонів, які забрали в цієї ж громади податками, внаслідок чого недофінансовано медицину, освіту тощо. Депутат пограбував також ДФРР, де громади з проєктами чесно виграли конкурси, а тепер не можуть добудувати об'єкти. Їх вартість зростає з кожним місяцем, як і критика місцевої та центральної влади. Тому депутатський соцеконом треба ліквідувати якнайшвидше і працювати з прозорим інструментом ДФРР.
— Але найчастіше ці тридцять мільйонів — гарантія пролонгування депутатства. Ви вважаєте, що цю революційну новелу можна провести в чинному парламенті?
— Я думаю, що найближчими роками вона не пройде, але дорога починається з першого кроку. З приводу появи місцевих акцизів ми системно працювали з парламентом близько п'яти років. Можливо, сам собою законопроєкт не пройде, а ось у парі зі зростанням фінансування ДФРР та закріпленням гарантій його повної прозорості і багатоступінчастості, де кожен депутат бачитиме свій регіон, — цілком. Плюс збільшення відсотка ПДФО, який залишатиметься на місцях. І ми будемо лобіювати це питання, оскільки бюджети розвитку сьогодні розвалені. Тільки так поступово можна рухатися до іншої моделі.
— Тобто потрібно змінювати психологію?
— Ми маємо навчитися дякувати депутатові не за подачку, а за якісний законопроєкт в інтересах громад. Який дозволить місцевій владі зробити дорогу, зберегти будівлю тощо. І люди починають це розуміти. Зокрема й частина думаючих депутатів. Ось коли вони допоможуть провести в залі 80% ПДФО для громад, ось це буде заслуга перед громадами.
— 80% ПДФО? Не жирно?
— Ми запропонували абсолютно чесну схему. Все можна розписати й закріпити законом. Той-таки пільговий проїзд. Приймайте закон — є обов'язкові категорії пільговиків, решта — на розсуд місцевої влади, в якої на це є 3% ПДФО. Вона вирішить сама, возити їй пільговиків чи годувати дітей у школі, виходячи зі своїх можливостей та думки громад. Як це й відбувається на Заході.
Ви віддали п'ять ПТУ обласному центру? Гаразд, хай у мене буде 2% ПДФО на ПТУ, і якщо я його нормально утримую й розвиваю, то мої 2% згодом коштуватимуть не 100 гривень, а всі 300. Бо люди випустяться, підуть працювати і формувати ринок праці.
Ви мені віддали непедагогічний персонал? Гаразд, я все оптимізую, тільки розпишіть мені під це ще 2% ПДФО. І знаєте, що я зроблю? Я підвищу їм зарплату, й до мене повернеться частина ПДФО. Так почнуть працювати чесні й прозорі економічні інструменти. Місцева економіка тягне всю державу. Бюджетна децентралізація врятувала цю країну під час війни.
— За що державі фінансувати свої статті?
— Виводьте з тіні цілі галузі, встановлюйте акцизи і фінансуйте все що завгодно. А вони, знаєте, що роблять? Подають законопроєкти, що цивільну оборону в громадах мають фінансувати місцеві ради. Обвинувачують нас у феодалізмі й сепаратизмі і тут-таки пропонують утримувати загони територіальної оборони, включно з харчуванням, формою та зброєю?! Ви серйозно?! Була така ідея і в РНБО, але завдяки здоровому глузду Данілова ми відбилися. Та вона є в парламенті. А ви — про армію…
— Президент доручив почати розробляти Муніципальний кодекс. Ви, здається, теж працюєте над своєю версією.
— У тих, хто готує ініціативи президентові, явні проблеми з логікою. Навіщо тоді буквально через кілька днів презентують новий законопроєкт про місцеве самоврядування?
Понад те, як можна одночасно вносити зміни до Конституції й приймати Муніципальний кодекс? Потрібно або спочатку прийняти нову Конституцію й потім на її основі робити кодекс, або навпаки — в Конституції закріпити всі напрацювання кодексу. Що логічніше. Адже ті ж районні депутати обиралися під одну систему, й нечесно заганяти їх у нові умови, по суті, позбавляючи повноважень. Розробляйте й приймайте кодекс, потім вносьте зміни до Конституції й готуйте нову базу для наступного скликання. Це називається діяти стратегічно.
Інакше — накладення одних процесів на інші й новий провал у хаос. На тлі повної відсутності довіри місцевої влади до Центру.
— Із приводу хаосу та стратегії. Головною метою децентралізації заявлялися спроможні громади, здатні надавати доступні та якісні послуги людям. Але сталося так, що децентралізація якраз і вдарила по людях. Я кажу як про небажання Кабміну «приставити» голову реформі, так і про міністерства, які бачили процеси, але ігнорували їх. Ні міністр соціальної політики Марина Лазебна, ні її попередник Андрій Рева не взяли на себе відповідальності увійти в контекст реформи.
— Так, нині величезна загроза в тому, що секторальні реформи не збігаються з децентралізаційними процесами. Мінсоц критично спізнюється зі своєю концепцією реформування соціального сектору. Все треба було робити раніше. Ми пропонували свої концепції, але їх ніхто не хотів, та й не хоче чути. Але куди в результаті йдуть незахищені люди? До мерів. Великі міста якщо мають гроші, то не мають повноважень надавати послуги. У малих — узагалі катастрофа. А як мало бути? Віцепрем’єр із повноваженнями як голова реформи, під чиїм керівництвом за участі міністрів слід було складати конструктор. Зводити реформу на загальній карті й потім слідувати їй.
— Віцепрем’єр колись був, але голови однаково не було. Команда Зеленського взагалі його ліквідувала.
— На жаль. Криза кадрів у ситуації, що склалася, не штамп. Є відчуття, що наступний уряд повинен бути урядом муніципалів. Має бути селекція. Потрібно формувати лаву запасних. У містах, які, по суті, витягнули на собі країну, є й енергія, і люди.
— Тобто Асоціація має намір лобіювати присутність представників місцевого самоврядування на цій лаві?
— Це лише один із аспектів нашої діяльності. Ми дивимося ширше. Насправді закон про асоціації, який ми провели 2009 року, це закон про лобізм, яким можуть користуватися асоціації будь-яких сфер — медицини, освіти, бізнесу тощо. АМУ нині — об’єднаний голос місцевого самоврядування, який має намір впливати й формувати політику центральної влади. Точно так само самоорганізовуватися та починати реально впливати можуть медики, педагоги, соціальні працівники… У сильних демократіях саме так і відбувається.
Інна Ведернікова, «ДТ» (скорочено)