Бюджетна битва завершена — Мінфін зализує рани, намагаючись збалансувати проголосовані нардепами додаткові програми. Однак це відкриває можливості для глибинного аналізу проблемних аспектів бюджетної системи, зокрема в частині місцевих бюджетів. А їх багато.
Вилучення державою майже 100 млрд грн військового ПДФО з місцевих бюджетів 2024 року зустріло опір із боку органів місцевого самоврядування. Напруга посилилася у зв'язку з тим, що вилучені гроші були з великим запізненням освоєні й не всі пішли на допомогу ЗСУ. Як компенсацію у 2024 році Мінфін запропонував не вилучати реверсної дотації з місцевих бюджетів. І тут почалося те, що закінчиться тільки в тому разі, якщо держава знайде правильну модель вирівнювання диспропорцій між громадами.
Що таке реверсна дотація
З 2014 року в Україні діє нова система вирівнювання фінансових можливостей місцевих бюджетів. Її основа — індекс податкоспроможності (ІПС), який показує, наскільки доходи від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) у конкретній громаді на душу населення відрізняються від середнього рівня по країні:
- якщо ІПС менший 0,9, громаді надається дотація, що покриває 80% недостачі до цього показника;
- якщо ІПС перебуває в межах 0,9–1,1, дотація не передбачена;
- якщо ІПС перевищує 1,1, громада зобов’язана передати 50% суми перевищення до державного бюджету. Цей механізм називається реверсною дотацією.
2024 року реверсні дотації не вилучалися, отож багаті громади стали ще заможнішими. Адже головна мета системи вирівнювання — зменшення фінансового розриву між громадами через різні фіскальні можливості, що дало б можливість забезпечувати соціальні послуги в менш заможних громадах. І реверсна дотація — просто математичний результат дії формули вирівнювання.
Загалом системи вирівнювання є різними. Можна було б регулювати дохідність, змінюючи частку закріпленого загальнодержавного податку на доходи фізичних осіб. Однак система прямої та реверсної дотацій краще розраховується та дає певні бонуси для багатих громад. Але скасування самої реверсної дотації реально означає нерозуміння суті політики фіскального вирівнювання, що й було продемонстровано 2024 року.
При плануванні бюджету на 2025 рік військовий ПДФО автоматично зарезервували для державного бюджету. Це рішення має певну логіку, оскільки порядок, за яким податок на доходи фізичних осіб зараховувався за місцем реєстрації підприємств, створював значні диспропорції між громадами. Громади, де зареєстровані військові частини, отримували значно більше коштів, ніж ті, де їх немає.
Ситуацію ускладнювало те, що протягом року військові частини могли змінювати місце реєстрації. Це ставило під загрозу фінансову стабільність місцевих бюджетів, які залежали від цих надходжень. Адже фактичні надходження від військового ПДФО закладаються Мінфіном у базу розрахунків трансферту на наступний рік. І якщо таких доходів не буде через перереєстрацію військової частини, то місцевий бюджет матиме недонадходження, під які плануються видатки. Тому централізація військового»= ПДФО в державному бюджеті об'єктивно мала на меті уникнути такі дисбаланси і забезпечити більшу передбачуваність у формуванні та виконанні місцевих бюджетів. Але ціною зменшення обсягу місцевих бюджетів майже на 100 млрд грн. Інше питання, наскільки раціонально й оперативно держава перерозподілила цей ресурс і скільки грошей пішло безпосередньо ЗСУ. Втім, це вже тема для іншої розмови.
Асоціації органів місцевого самоврядування мали цілий рік, щоб вирішити проблему військового ПДФО, запропонувавши зміни до Податкового кодексу. Ідея полягала в тому, щоб податок на доходи фізичних осіб зараховувався за місцем проживання платника, а не за місцем реєстрації підприємства. Це зробило б систему справедливішю, адже мобілізовані військовослужбовці сплачували б податок за місцем свого постійного проживання, фактично покращуючи надання соціальних послуг своїм рідним. Тоді саме поняття військового ПДФО втрачає сенс, і його неможливо вилучити до державного бюджету.
Проте цю пропозицію не було реалізовано. Принцип «багаті мають бути ще багатшими» переміг європейську політику згуртованості, яка є однією з вимог ЄС для України. «Подарунок» у вигляді скасування реверсної дотації загальним обсягом близько 14 млрд грн 2024-го для конкретних 235 громад виявився привабливішим для них за втрату 100 млрд грн, але для всіх місцевих бюджетів.
Битва за 4%
На цьогорічних бюджетних консультаціях асоціації органів місцевого самоврядування вимагали збільшити частку ПДФО, який зараховується до місцевих бюджетів, на 4%. Основним аргументом було те, що держава і надалі перекладає на громади додаткові соціальні зобов’язання.
Особливістю цього року стало те, що з такою вимогою виступили одностайно всі чотири асоціації органів місцевого самоврядування з усеукраїнським статусом, включаючи Українську асоціацію районних та обласних рад (УАРОР), яка хотіла спрямувати додаткові 4% на обласні бюджети.
Важливо розуміти, що відповідно до закону про асоціації органів місцевого самоврядування уряд зобов’язаний щороку проводити консультації з цими об’єднаннями щодо проєкту державного бюджету. Хоча такі консультації не мають обов’язкового характеру для ухвалення остаточних рішень уряду, вони виконують важливу функцію: документують позиції як уряду, так і асоціацій. Ці протоколи консультацій є своєрідним орієнтиром, який фіксує розбіжності, домовленості та обґрунтування пропозицій, що вносяться до бюджету. І підпис під протоколом консультацій означає тільки одне — позиції сторін задокументовано адекватно. Це суттєво відрізняє його від договорів, де сторони мають однаковий статус і підписи під договорами означають готовність сторін дотримуватись норм такого договору. Знову ж таки, додатки до протоколу консультацій, які можуть надаватися сторонами, не несуть жодного юридичного змісту.
Отже, додаткові 4% ПДФО були впроваджені у вигляді тимчасового заходу ще 2022 року як компенсація різниці між економічно обґрунтованими та політично встановленими урядом тарифами. Однак цей крок виявився недалекоглядним. Замість системного рішення — щорічного виділення коштів через цільові субвенції, які можна коригувати, уряд пішов шляхом збільшення відсотка відрахувань. Просто вирішив відкупитися часткою ПДФО замість того, щоб ретельно обрахувати реальні втрати по кожній із громад і розробити неупереджену та обґрунтовану формулу розрахунку компенсацій. Це створило політичний фактор, адже зменшувати частку ПДФО, отриману громадами, стало політично неможливо. Як неможливо зменшувати один раз встановлену зарплату. Захист 4% перетворився на захист загалом місцевого самоврядування та набув сакрального характеру.
Мінфін у проєкті державного бюджету-2025 пропонував замінити ці 4% живими грошима у вигляді цільових субвенцій, що дало б змогу виправити методологічну помилку трирічної давності. Однак, урешті-решт, було досягнуто компромісу, який зберіг чинний порядок. Як виняток із положень Бюджетного кодексу, до міських, сільських і селищних бюджетів 2025 року знову зараховуються не 60, а 64% ПДФО.
Щодо реверсної дотації, то вирішено її скасувати лише для прифронтових громад. Не системно, але більш справедливо, ніж 2024-го. Рішення зберегти баланс між потребами державного бюджету та громадами частково розв’язало конфлікт, але не усунуло системних проблем.
Інші новації Мінфіну
Мінфін запропонував переспрямувати частину єдиного податку, який сплачують юридичні особи, до державного бюджету. Аргументація полягає в тому, що спрощену систему оподаткування спочатку було створено для фізичних осіб і малого бізнесу, а не для великих торговельних мереж, які користуються її пільгами.
Проте механізм реалізації цієї ідеї викликав критику. Подібні ініціативи доцільніше було б впроваджувати раніше, у середині бюджетного року, після відповідних консультацій із громадами. Натомість така пропозиція з’явилася одночасно з проєктом державного бюджету, що викликає відчуття тиску та поспіху.
Ще однією спірною ініціативою стала пропозиція Мінфіну обнулити Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР). Недотримання вимоги Бюджетного кодексу щодо обсягу фонду (не менш як 1% доходів загального фонду держбюджету) уже стало звичним явищем. Однак цілковите скасування фонду має вигляд вже надто радикального кроку. За понад десять років існування ДФРР не зміг стати ефективним механізмом для стимулювання бізнесової активності в регіонах. Проте повне його усунення позбавить громади ще одного важливого інструменту розвитку.
В умовах війни та масових міграцій населення хронічною проблемою залишається правильний облік жителів у громадах. Мінфін цього року скоригував показники чисельності населення для більшості громад, спираючись на місцеві дані. Водночас у чотирьох прифронтових областях було залишено минулорічні показники через значні міграційні коливання.
Цей підхід частково зберіг соціальну стабільність, адже фінансування соціальної інфраструктури в таких регіонах залишається критично важливим. Однак для повноцінної компенсації потреб прифронтових громад необхідно було б розробити окремі субвенції. Для цього слід створити прозору методологію розрахунків, щоб уникнути звинувачень в упередженості.
Пропозиції Мінфіну містять як раціональні, так і дискусійні моменти. Частина новацій є логічними кроками для розв’язання системних проблем, але їхнє впровадження потребує ретельного планування, відкритого діалогу з громадами та врахування ризиків соціальної напруги.
Що далі: шляхи вдосконалення бюджетної політики
Чинна формула вирівнювання в Україні не забезпечує вирішення основного завдання — зменшення диспропорцій між громадами. Диспропорції між громадами навіть після вирівнювання залишаються значними, більш як у три рази, що набагато вище за європейський стандарт, де різниця після вирівнювання не має перевищувати 50%. Частки дотаційних, бездотаційних і громад із реверсом залишаються приблизно однаковими в усі роки після впровадження нової системи. Висока частка дотаційних громад свідчить про наявність проблем у системі вирівнювання, адже міцні середнячки — громади без вилучень і дотацій, на яких мала би базуватися державна політика, становлять скромну частку.
Ключові пропозиції
- Зміна місця зарахування ПДФО. Перенесення місця зарахування податку на доходи фізичних осіб за місцем проживання платника зменшить диспропорції ще до вирівнювання. Це дасть можливість справедливіше розподілити податкові надходження між громадами, адже багаті та бідні платники ПДФО проживають відносно рівномірно по території.
- Перехід до чисто горизонтальної системи вирівнювання. Система, де загальний обсяг дотації балансується обсягом реверсної дотації, перетворить процес вирівнювання на «дотацію солідарності». У цій моделі Мінфін виступатиме лише посередником, а не стороною, яка забирає чи дає. Також мова про забезпечення прозорості та зменшення маніпуляцій. Реверсну дотацію варто відображати в бюджетах у дохідній частині зі знаком мінус, як це робиться в країнах ЄС.
- Включення Києва до загальної системи вирівнювання. Це допоможе уникнути маніпуляцій із частками ПДФО (зараз 40% для столиці замість 60% у громадах). Такий крок створить більш справедливу систему, де всі бюджети будуть в однакових умовах.
- Для переведення з політичної в технологічну площину обговорення частки ПДФО, який закріплюється для забезпечення делегованих повноважень, необхідно провести чітке розмежування та розподіл повноважень і визначити порядок обрахунку вартості таких повноважень. Це, до речі, вимагається Планом дій щодо членства в ЄС.
…Підсумовуючи, можна сказати, що місцеві бюджети залишаються стабільними навіть в умовах воєнного часу, що свідчить про досягнення певних результатів реформи. Однак для усунення диспропорцій і підвищення ефективності слід впроваджувати більш системні та прозорі механізми. Зокрема, акцент має бути на справедливому справлянні та розподілі ПДФО, впровадженні горизонтальної системи вирівнювання та інтеграції Києва в загальну бюджетну систему. Ці заходи можуть закласти основу для розвитку місцевого самоврядування та забезпечення економічної стабільності громад.
Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій, ДТ